Tribunal Constitucional y transparencia: una sentencia que puede debilitar el derecho ciudadano a saber

El Tribunal Constitucional dictó sentencia en la causa Rol N° 16.844-25 INA, promovida por la Universidad de Chile, respecto de los artículos 5, 10 y 28 inciso segundo de la Ley N° 20.285 sobre Acceso a la Información Pública. El caso nació a partir de una solicitud que realicé a la Universidad de Chile, donde exigía copia y acceso  a correos electrónicos institucionales de funcionarios de dicha universidad, cuya entrega fue ordenada por el Consejo para la Transparencia y luego resistida judicialmente por la institución.

Esta acción formaba parte de mis estrategia al frente del Movimiento Antimonopolio contra la Universidad de Chile para lograr extraer información importante a nuestros intereses y presionar a las autoridades para la publicación del Reglamento que permitiría que todas las Universidades públicas de Chile pudiesen revalidar títulos obtenidos en ele extranjero.

El artículo 28

Y la controversia no era menor. Detrás de este caso se discute una cuestión esencial para cualquier democracia: si los órganos públicos pueden prolongar judicialmente la entrega de información cuando el Consejo para la Transparencia ya ha ordenado su publicidad.

El origen del conflicto fue una solicitud de acceso a información pública dirigida a la Universidad de Chile. Se requirieron correos electrónicos institucionales enviados o recibidos por determinados funcionarios universitarios. La Universidad rechazó la entrega, argumentando que esos correos podían afectar su defensa jurídica, que la solicitud era masiva o genérica, y que las comunicaciones requeridas no constituían información pública, sino comunicaciones privadas protegidas constitucionalmente.

Frente a esa negativa, acudí al Consejo para la Transparencia, que acogió los amparos y ordenó entregar la información, previa protección de datos personales. Es decir, el Consejo no dispuso una entrega indiscriminada, sino una entrega filtrada conforme al principio de divisibilidad.

La Universidad recurrió entonces a la Corte de Apelaciones mediante un reclamo de ilegalidad y, además, presentó un requerimiento ante el Tribunal Constitucional. Solicitó que se declararan inaplicables los artículos 5, 10 y 28 inciso segundo de la Ley de Transparencia.

Los artículos 5 y 10 son normas centrales del sistema de acceso a la información. El primero establece la publicidad de los actos, resoluciones, fundamentos, documentos de sustento y de toda información elaborada con presupuesto público o que obre en poder de la Administración. El segundo reconoce el derecho de toda persona a solicitar y recibir información pública.

Sin embargo, la norma decisiva fue el artículo 28 inciso segundo, que impide a los órganos de la Administración reclamar ante la Corte de Apelaciones cuando el Consejo para la Transparencia ordena entregar información que había sido denegada por la causal del artículo 21 N° 1 de la ley: la afectación del debido cumplimiento de las funciones del órgano.

Decisión del Tribunal Constitucional 

El Tribunal Constitucional acogió parcialmente el requerimiento. Declaró inaplicable, para este caso concreto, el artículo 28 inciso segundo. En la práctica, esto significa que la Universidad de Chile podrá continuar con su reclamo ante la Corte de Apelaciones, pese a que la ley restringía esa posibilidad.

Al mismo tiempo, el Tribunal rechazó la impugnación de los artículos 5 y 10. Esto es relevante, porque no se eliminó el principio general de transparencia ni se negó el derecho de acceso a información pública. La sentencia se concentró en la posibilidad de que el órgano público tenga revisión judicial contra lo decidido por el Consejo.

El argumento central de la mayoría fue que no resulta razonable impedir todo control judicial sobre una decisión del Consejo para la Transparencia cuando está en juego una causal de reserva con fundamento constitucional. Según esta mirada, el Consejo es un órgano administrativo autónomo con importantes potestades, por lo que sus decisiones no deberían quedar completamente exentas de revisión judicial.

A primera vista, el razonamiento parece atendible: ningún órgano administrativo debería tener una última palabra absoluta cuando decide sobre materias relevantes. Sin embargo, en materia de transparencia el problema es más complejo.

La sentencia fortalece la posición procesal de los órganos públicos frente al ciudadano que solicita información. El ciudadano pide antecedentes; el órgano los niega; el ciudadano acude al Consejo; el Consejo le da la razón; pero luego el órgano público puede seguir litigando ante los tribunales para impedir o demorar la entrega.

En teoría, esto se presenta como control judicial. En la práctica, puede transformarse en una herramienta de dilación. Y en transparencia el tiempo importa. Una información entregada años después puede perder gran parte de su valor fiscalizador, periodístico o ciudadano.

Críticas a la sentencia

La principal crítica a la sentencia es que parece tratar al órgano público como si estuviera en una posición equivalente a la del ciudadano solicitante. Pero no lo está. El ciudadano ejerce un derecho de acceso a la información pública. El órgano estatal, en cambio, no ejerce un derecho fundamental a ocultar información; solo invoca una causal legal de reserva, que debe interpretarse restrictivamente por ser una excepción al principio de publicidad.

El artículo 28 inciso segundo tenía una lógica clara: evitar que los órganos públicos usaran la causal del “debido cumplimiento de sus funciones” como una fórmula amplia para bloquear solicitudes incómodas. Esa causal puede ser especialmente flexible, pues permite alegar defensa jurídica, distracción indebida, afectación institucional o entorpecimiento de funciones.

Al declarar inaplicable esa restricción, el Tribunal abre la puerta a que esta causal se transforme en una vía para judicializar más conflictos de acceso a la información. El riesgo es evidente: más litigios, más demora y más obstáculos para el ciudadano.

Otro punto criticable es que el Tribunal no resolvió con profundidad el tema sustantivo más importante: si los correos electrónicos institucionales de funcionarios públicos, cuando se relacionan con el ejercicio de funciones públicas, son o no información pública. Si se acepta que todo correo institucional es comunicación privada, se vacía de contenido una parte importante del derecho de acceso a la información.

La Disidencia 

La disidencia de la sentencia resulta especialmente relevante. Sus ministros sostuvieron que la Constitución reconoce causales de secreto o reserva, pero no obliga al legislador a entregar siempre una acción judicial al órgano público que se niega a informar. También recordaron que el diseño de los recursos procesales corresponde al legislador y que la restricción del artículo 28 tenía una finalidad legítima: proteger la eficacia del derecho de acceso a la información pública.

Esa postura parece más coherente con el espíritu de la Ley de Transparencia. La ley fue creada para permitir que los ciudadanos controlen al poder público, no para entregar a la Administración nuevas herramientas para resistir ese control.

En conclusión, la sentencia no elimina el derecho de acceso a la información pública, pero sí puede debilitarlo en la práctica. Bajo el argumento del control judicial, fortalece la capacidad de los órganos públicos para prolongar la discusión cuando el Consejo para la Transparencia ya ordenó entregar información.

La pregunta de fondo es simple: ¿la transparencia debe interpretarse desde el derecho del ciudadano a fiscalizar al poder o desde la comodidad del órgano público que busca resistir la entrega de información?

Comparto con mis lectores el texto íntegro de la Sentencia.